Peruspalvelujen arvioinnista työkalu kirjastojen kehittämiseen
Aikoinaan lääninhallitusten toimintaan kuulunut tarkastustoiminta lakkautettiin asetuksen muutoksella vuonna 1988. Arviointi tuli lääninhallituksille lakisääteiseksi tehtäväksi vuonna 2000. Lääninhallituslain 348/2000 2 § 2 momentin mukaan lääninhallitus arvioi asianomaisen ministeriön ohjauksessa alueellisesti toimialansa peruspalveluja. Peruspalveluiksi määriteltiin palvelut, jotka pääasiassa koskevat suurta määrää ihmisiä ja vaikuttavat kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja joiden puuttuminen aiheuttaa merkittäviä ongelmia.
Lakia säädettäessä valiokunnan lausunnossa korostettiin, että arviointi painottuu kuntien tuottamiin palveluihin, koska kunnat huolehtivat käytännössä kansalaisten kannalta tärkeimpien peruspalvelujen järjestämisestä. Lainmuutos ei kuitenkaan synnytä lääninhallituksille minkäänlaista kuntiin kohdistuvaa valvontaoikeutta. Lääninhallituksilla ei myöskään ole ehdotetun lain nojalla tietojensaantioikeutta kunnilta eikä muiltakaan peruspalvelujen järjestäjiltä. Säädettävä laki ei muutoinkaan synnytä kunnille velvollisuutta ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin eikä myöskään velvoita kuntia taloudellisiin lisäpanostuksiin.
Valiokunta näki kuitenkin peruspalvelujen arviointimenettelyn kuntien kannalta mahdollisuutena, joka kuntien kannattaa hyödyntää. Tarkoitushan oli, että saatava tieto palvelee yksittäisiä kuntia, koko kuntakenttää ja yhteiskuntaa laajemminkin. Valtio ei voi välttää osavastuutaan siitä, että kunnat kykenevät järjestämään peruspalvelut saatavuudeltaan ja laadultaan yhdenvertaisina. Valtio on näin osavastuussa myös kuntien taloudellisista edellytyksistä turvata peruspalvelut. Tuolloin katsottiin, että arviointimenettely antaa kunnille mahdollisuuden perustella entistä paremmin tarpeitaan valtiota kohtaan. Valiokunta totesi myös, että tuottamalla tietoa arvioinnilla peruspalvelujen alueellisesta saatavuudesta ja laadusta kannustetaan palvelujen järjestäjiä itse huolehtimaan palvelujen laadusta ja riittävyydestä sekä samalla vähennetään tarvetta normiohjaukseen.
Saatavuus, laadukkuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus
Alusta lähtien peruspalvelujen arvioinnin kriteerejä ovat palvelujen saatavuus, laadukkuus, taloudellisuus ja vaikuttavuus. Näiden kriteerien sisältöä tarkennettiin asianomaisten ministeriöiden ja lääninhallitusten välisissä keskusteluissa. Arviointi perustui lähtökohtaisesti olemassa olevaan tilastotietoon ja käytettävissä muuten olevaan aineistoon. Tietojen kerääminen kunnilta perustui kuntien vapaaehtoisuuteen.
Lainsäädäntö antoi lääninhallitusten arviointitoiminnalle legitimiteetin. Arviointityötä ohjattiin ministeriöiden ja lääninhallitusten välillä tehdyillä tulossopimuksilla, joissa määriteltiin arviointikohteet. Ohjaukseen osallistui myös Kunnallistalouden ja hallinnon neuvottelukunta (KUTHANEK), joka vuosittain hyväksyi arviointisuunnitelman. Vuosittain ilmestyivät Lääninhallitusten keskeiset arviot peruspalveluiden tilasta (valtakunnallinen raportti) ja alueelliset raportit.
Kun lääninhallitukset lakkautettiin, peruspalvelujen arviointitehtävä siirtyi aluehallintovirastoille (avi). Kirjastotoimen arviointi tehtiin vuosina 2010–2013 aluehallintovirastojen tilauksesta elinkeino-, liikenne- ja ympäristö-keskuksessa (ELY-keskus). Raportointi tapahtui avien kautta. Vuoden 2014 alusta kirjasto-, liikunta- ja nuorisotoimen tehtävät siirrettiin ELY-keskuksista aluehallintovirastoihin. Pohjois-Suomen aluehallintoviraston erikoistumistehtävänä on peruspalvelujen arviointi.
Peruspalvelujen arvioinnin kehittämistä on mietitty useaan otteeseen. Valtiovarainministeriö asetti sitä varten työryhmän 2010. Työryhmän raportissa pohdittiin peruspalvelujen arviointia tietojohtamisen näkökulmasta muuttuneessa tilanteessa; aluehallinto oli juuri pantu uusiksi. Tilanne oli työryhmän mukaan haastava, kun useat eri tahot keräävät tietoa peruspalvelujen tilasta. Näitä ovat muun muassa ministeriöt, Terveyden ja hyvinvoinnin laitos, Tilastokeskus, Suomen ympäristökeskus, Valvira, Evira ja eräät muut keskushallinnon virastot sekä aluehallintovirastot. Peruspalveluihin liittyvää tietoa sisältävät myös maakunnan liittojen ja ELY-keskusten tilasto- ja ennakointiportaalit.
Työryhmän mukaan arvioinnin vaikuttavuus vaihteli eri hallinnonaloilla voimakkaasti. Arvioinnille tuli sen mielestä jatkossa löytää selvempi rooli ministeriöiden ja aluehallinnon omien tietotarpeiden täyttämisessä. Arviointia tulee pystyä hyödyntämään nykyistä paremmin myös aluehallintovirastojen ja elinkeino-, liikenne- ja ympäristökeskusten omassa perustehtävässä ja toiminnassa, ja sen on tuettava strategisen tulossopimuksen vaikuttavuustavoitteiden saavuttamista. Keskushallinnon näkökulmasta arviointi on strategisen tason kehittämisen työkalu. Kuntasektorin tarpeiden kannalta on keskeistä, että arviointi palvelee sen tietotarpeita, suunnittelua ja päätöksentekoa. Yksittäisen kansalaisen kannalta sen on tyydytettävä yleistä tiedontarvetta. Arvioinnin kautta on mahdollista muodostaa riittävän tarkka alueellinen kuva virastojen toiminnan kannalta keskeisten asioiden tilasta ja esiintymisestä. Yhteiskunnallisen vaikuttavuuden lisäämiseksi on luotava toimiva yhteistyö maakunnan liittojen kanssa alueellisessa kehittämiskontekstissa.
Arvioinnin vaikuttavuutta olisi työryhmämuistion mukaan arvioitava niin, että ensinnäkin tuloksista tiedottamista alueilla tehostettaisiin ja toiseksi toimenpide-esitysten toteutumisen seuranta aloitettaisiin. Arviointityön toimivuuden parantamiseksi olisi kiinnitettävä huomiota arviointikohteiden riittävään laaja-alaisuuteen ja monipuolisuuteen sekä arviointitiedon yhdenmukaisuuteen, tiedon sisällölliseen ja alueelliseen vertailtavuuteen. Tältä pohjalta on mahdollista muodostaa selkeä ja realistinen alueellinen tilannekuva peruspalvelujen tilasta Suomessa. Työryhmä näki, että valtakunnallinen raportti palvelee ennen muuta keskushallinnon tarpeita ja sillä on kiinteä yhteys keskushallinnon suunnittelusykliin; alueelliset raportit ovat pääasiassa avien ja ELY-keskusten perustehtävää ja alueellisia tarpeita palveleva väline.
Kirjastotoimen arvioinnit
Kirjastotoimen arviointikohteina ovat olleet keskeiset kirjastopalvelujen elementit: palveluverkosto, tarjolla olevat aineistot, henkilöstötilanne ja tilat. On arvioitu myös kulloinkin ajankohtaisia teemoja kuten verkko- ja mobiilipalvelujen saatavuutta, e-aineistojen saatavuutta tai maakuntakirjastotoimintaa. Arviointityön ovat tehneet kirjastotoimesta vastaavat tarkastajat yhteistyössä, ja kukin alue on vastannut vuorollaan valtakunnalliset arvioinnin vetämisestä.
Tietolähteinä arvioinneissa ovat olleet kirjastotilastot ja kyselyjen tuottama data. Arviointi lähtee arviointiasetelman, tavoitetason ja indikaattoreiden laadinnasta. Kyselyn ja muun datan perusteella tuotetaan arviointiraportti, jossa havainnot tiivistetään johtopäätöksiksi. Kuhunkin johtopäätökseen esitetään tilannetta korjaava toimenpide-ehdotus. Valtakunnallinen raportti laaditaan nykyisin ensin ja tarkentavat alueelliset raportit sen jälkeen. Mitään systematiikkaa, jolla ehdotettujen toimenpiteiden toteutumista arvioitaisiin, ei ole. Arviointikohteiden kierrolla, missä sama arviointikohde toistuu tietyin väliajoin, on pyritty kokoamaan vertailu- ja trenditietoa.
Kirjastotoimen arviointikohteet
Tarkastelemme tässä vuosina 2006–2013 tehdyissä arvioinneissa esitettyjen toimenpide-ehdotusten toteutumista. Arviointeja ei ole tehty joka vuosi. Arviointien kohde, johtopäätökset tiivistetysti ja esitetyt kehittämisehdotukset ovat taulukossa Kirjastotoimen peruspalvelujen arviointikohteet vuosina 2006–2013.
Kirjastotoimen henkilöstöresurssien määrän ja laadun kehitystä on arvioitu viimeksi vuosina 2006 ja 2013. Vuoden 2006 arvioinnissa kunnille/kirjastoille suunnatut toimenpide-ehdotukset (riittävät henkilöstö- ja johtamisresurssit, seutukirjastot, henkilöstösuunnittelu, osaamiskartoitukset, täydennyskoulutukset) eivät ole merkittävästi mainittujen asioiden kehitykseen vaikuttaneet. Sen sijaan opetus- ja kulttuuriministeriölle (OKM) suunnatut toimenpide-esitykset (hankerahoitus yhteistyöhön ja täydennyskoulutuksen rahoitus) ovat toteutuneet.
Lisäksi OKM lisäsi yleisten kirjastojen tilastotietokantaan seurattavaksi indikaattoriksi kirjastohenkilöstön täydennyskoulutuspäivien määrän, jota alettiin seurata vuodesta 2008 lähtien. Tämä luonnollisesti vaikutti täydennyskoulutuspäivien seurantaan. Vuoden 2006 peruspalveluarvioinnista käynnistyi myös pätevyyksiä koskeva kirjastoasetuksen muutos (4§), joka tuli voimaan 1.1.2010. Asetuksessa määriteltiin, että vähintään 70 prosentilla henkilöstöstä tulee olla kirjastoalan koulutus ja 45 prosentilla henkilöstöstä tulee olla kirjastoalan korkeakoulutason koulutus. Vuoden 2014 tilastojen mukaan korkeakoulutettujen osuus on vuodesta 2010 kasvanut kolmea maakuntaa lukuun ottamatta kaikissa maakunnissa. Korkeakoulutettujen osuus täytti asetuksen vaatimuksen viidessä maakunnassa vuonna 2014. Kirjastoammatillisten osuus ylitti 70 prosenttia kaikissa maakunnissa vuonna 2014.
Kirjastopalvelujen saavutettavuutta on arvioitu vuonna 2007, ja kohteesta on tulossa uusi arviointi 2016. Tilanteen kehittymisestä on saatavissa tietoja tilastotietokannasta ja avien vuosittaisista katsauksista. Toimenpide-ehdotuksen mukaisesti opetusministeriö laati 2010 Yleisten kirjastojen laatusuosituksen, joka korvasi aiemman Kirjastopoliittisen ohjelman. Laatusuositusta käytetään arvioinnin apuvälineenä. Muun muassa saatavuuden arviointiin on etäisyyden lisäksi otettu käyttöön muitakin mittareita. Toimenpide-ehdotuksissa korostettiin yhteistyötä. Kunnille kehittämistieksi ehdotettu kuntarajat ylittävä kirjastoyhteistyö on edennyt kirjastokimpoissa. Hallinnollisiin ratkaisuihin kuten seutukirjastoon tai yhteisiin kirjastolaitoksiin on päädytty harvemmin. Kirjastoautopalvelut on monessa kunnassa lakkautettu esimerkiksi henkilöstön eläköitymisen jälkeen. Harvaanasuttujen alueiden kirjastopalvelutarjonta on heikentynyt, kun kirjastoautojen määrä on jatkuvasti pienentynyt. Autopalvelujen jatkamista seudullisena yhteistyönä ei ole lakkauttamisratkaisuissa aina otettu vaihtoehdoksi. Aineistojen saatavuutta kunnat ovat parantaneet seutulainoilla ja seutukuljetuksilla.
Kirjastotiloja on arvioitu kerran, vuonna 2009. Kehittäviksi toimenpiteiksi esitettiin tilojen ennakkoluulotonta uudelleenjärjestelyä. Arvioinnin jälkeen on kirjastojen hankerekisterin mukaan toteutettu vajaat 40 tilasuunnitteluun liittyvää hanketta. Lisäksi osa kunnista on muokannut tiloja kokonaan omalla kustannuksella. Harmittavan monessa kunnassa tilojen monikäyttöön ottamisen sijaan on liputettu linjaa ”seinistä ei makseta”. Valtionavustukset kirjastojen perustamishankkeisiin on poistettu, ja jää nähtäväksi, mikä vaikutus sillä on tilojen ajanmukaisena pysymiseen. Tietoisuus tilakustannuksista ja tilakustannusten vertailukelpoisuus on parantunut, kun tieto lisättiin tilastotietokantaan 2010. Valmius- ja pelastussuunnitelmien tilanteesta ei aveilla ole ajantasaista tietoa. Aukioloaikoja kirjastot ovat parantaneet omatoimikirjastoja perustamalla. Vuoden 2015 alussa palvelu oli käytössä yli 20 kunnassa ja uusia hankkeita on koko ajan vireillä.
Vuoden 2010 peruspalveluarvioinnin kohteena oli maakuntakirjastotoiminta osana kirjastotoimen kehittämistä. Toimenpide-ehdotukset ovat johtaneet valtakunnallisiin toimenpiteisiin. OKM on aloittanut kirjastolain kokonaisuudistuksen sekä teettänyt selvityksen tarkoituksenmukaisesta alueellisesta kirjastotoiminnasta. Lisäksi OKM ja aluehallinto ovat laatineet maakuntakirjastoille Hyvän maakuntakirjaston laatukuvauksen. Itse maakuntakirjastojen toiminnan muutoksista ei ole olemassa seurantatietoa.
Kirjastojen verkkoaineistojen hankintaa ja käyttöä arvioitiin vuoden 2011 arvioinnissa, ja tuloksia verrattiin aiempaan vuonna 2004 tehtyyn arviointiin. Arvioinnin tuloksissa todettiin, että e-aineistojen tarjonnan osalta tilanne oli jopa heikentynyt vuoden 2004 arviontiin nähden. E-aineistojen hankinta ja tarjonta vaihtelivat kunnittain ja maakunnittain, ja edelleen oli kirjastoja, jotka eivät tarjonneet asiakkailleen pääsyä mihinkään maksullisiin verkkoaineistoihin. E-aineistojen käyttö oli vähäistä, ja monissa kirjastoissa todettiin, että kysyntä ja tarjonta e-aineistojen osalta eivät kohtaa.
E-aineistojen käytön edistämishankkeita on viimeisten vuosien aikana toteutettu useita, ja näiden osana on ollut myös tekniikan haltuunotto ja tietoyhteiskuntataitojen edistäminen. Vaikka yksittäisissä hankkeissa tavoitteena on ollut tietoyhteiskuntataitojen edistäminen, ei kirjastojen roolia tietoyhteiskuntapalvelujen tarjoajana ole kokonaisuudessaan selvennetty. Kansallisissa hankkeissa on muun muassa kehitetty yhteinen e-kirjasto ja edistetty kurssikirjojen saatavuutta e-kirjoina. Niiden saatavuus on kuitenkin edelleen heikohko ja vaihteleva eri kirjastoissa. Myös e-lehtivalikoimat ovat kirjastoissa erilaiset. E-aineistojen käytön seurantaa on kehitetty ottamalla se osaksi tilastotietokantaa vuodesta 2014 alkaen. Kaikkien e-aineistojen käytön tilastointiin ei ole pystytty vaikuttamaan.
Kirjastolain uudistamisessa yhdeksi keskeiseksi tavoitteeksi on asetettu kirjastojen roolin tarkentaminen demokratiakehityksen vahvistajana. Digitalisoitumiskehityksen myötä kirjastojen toimintaympäristö on muuttunut niin, että nähdään tarpeelliseksi turvata sähköisten aineistojen saatavuus, tietojen yhdisteltävyys sekä palvelujen ja järjestelmien yhteensopivuus.
Tulosten vaikuttavuuden arviointi
Kirjastotoimen peruspalvelujen arvioinnilla on tähdätty kirjastopolitiikan toteutumiseen kuntatasolla. Tavoitteena ovat olleet hyvät ja laadukkaat kirjastopalvelut kansalaisille eri puolilla maata yhdenvertaisesti: se, että kansalaisilla on yhtäläiset mahdollisuudet toteuttaa sivistyksellisiä perusoikeuksiaan. Peruspalvelujen arviointi on ollut tiedolla ohjaamista.
Tavoitteena on myös ollut, että kunnat voivat käyttää arvioinnin tuloksia itsearvioinnin apuna ja että arviointitietoa käytetään kuntatason päätöksenteossa.
Peruspalvelujen arvioinnin vaikuttavuuden arviointia vaikeuttaa, että elämme monien muuttujien maailmassa. On vaikeaa tietää, mikä lopulta johti johonkin päätökseen tai toimenpiteeseen.
Tiivistäen peruspalveluarviointien vaikuttavuus toteutuu
- hallinnon ja päätöksenteon tietopohjana kunnissa, alue- ja keskushallinnossa
- tiedolla johtamisen työkaluina
- informaatio-ohjauksen sisältönä
- politiikkalinjauksina
- kuntatason kirjastostrategisina linjauksina
- hankeavustusten kohdentamislinjauksina
- kirjastojen toteuttamina kehittämishankkeina ja niistä vakiintuneina, parantuneina palveluina.
Kansalaisten palveluihin vaikuttavuus ulottuu kirjastotoimen kuntapäätösten kautta. Vaikka laadullisen muutoksen mittaaminen on vaikeaa, arviointitulokset ovat merkityksellisiä. Ne antavat kuntatasolle mahdollisuuden peilata oman kirjaston tilannetta muihin. Silloin arviointi voi vahvistaa haluttua kehitystä. Sitä vartenhan asioita arvioidaan, että nähdään nykytilanne ja voidaan asettaa kehittämistavoitteita. Vaikutusta arvioinnin tuloksilla on, jos kirjastotoimen johtajan näkemys jostain asiasta vahvistuu tai muuttuu, hän johtaa kehitystä uuteen suuntaan ja haluttu kehitys muuttuu kansalaisille tarjottavaksi palveluksi.
Tulevaisuuden näkymiä
Vuoden 2015 elokuussa esitettiin uusi suunnitelma peruspalvelujen arvioinnin kehittämisestä. Selvää on jo nyt, että jatkossa peruspalvelujen arviointitietoa ja paikkatietoa yhdistetään. Arviointiraportit tuotetaan Patio-järjestelmässä, jonka toivotaan tulevaisuudessa taipuvan siihen, että laadullisia tuloksia voidaan verrata esimerkiksi kuntatason ennustettuihin ikärakennemuutoksiin. Suunnitelmissa on myös ottaa loppukäyttäjäarvioinnit mukaan. Jatkossa siis kuntalaisilta voitaisiin kysyä, mitä mieltä he palveluista ovat. Arviointikohteiden valintaa kehittämällä on tarkoitus kehittää vaikuttavuutta. Saatavuuden ja saavutettavuuden rinnalle tulisi muitakin näkökulmia ja erilaisia ad hoc -tyyppisiä arviointeja ja selvityksiä.
